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PPP是Public-Private Partnership的缩写，指政府Public与私人Private之间，基于提供产品和服务出发点，达成特许权协议，形成“利益共享、风险共担、全程合作”伙伴合作关系，PPP优势在于使合作各方达到比单独行动预期更为有利的结果：政府的财政支出更少，企业的投资风险更轻。

PPP政策变迁与政策学习模式：1980至2015年PPP中央政策文本分析

陈琤；李丹

作者信息

陈琤，中山大学中国公共管理研究中心、政治与公共事务管理学院副教授。

李丹，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生。

文章出处

中国行政管理2017年第2期

摘要

自2013 年以来，PPP政策密集出台，但项目落地极少。本文基于1980-2015年间中央层面的PPP政策文本分析，探寻PPP的政策变迁和政策学习模式，试图回应上述“政策热、实践冷”的问题。研究发现：中国的 PPP 政策经历了政策间断松散期、政策低密集期和政策高密集期，体现出从“被动反应”到“积极推动”再到“全面主导”的政策变迁过程。此外，中国的PPP政策学习呈现出“吸取教训”模式而非“社会学习”模式的特征：政府主导、国企参与的小规模政策网络视PPP为实用性融资工具，学习过去和他国经验；却仍未在市场和社会参与的大规模政策社群影响下学习PPP的治理理念，反思和改革现有治理结构，这因此降低了民间资本参与PPP的意愿与信心，部分导致了PPP“政策热、实践冷”的现象。

文章节选

政策学习模式：吸取教训型还是社会学习型？

在梳理了 PPP 政策变迁过程的基础上，其背后有着怎样的政策学习模式同样值得关注。本文基于既有研究，对吸取教训型和社会学习型的政策学习模式在学习主体、发生条件、学习动因和学习目标上进行区分（表2）。

在学习主体上，吸取教训型发生于小规模的、集中的政策网络（policy network），其与社会主体的联系并不强烈，而社会学习则发生于大规模的、公共参与的政策社群（policy community），公共参与为其主要特征；在发生条件上，如果政府组织能力高，但与社会行动主体的联系低，政府是占支配地位的行动主体，那么一种内生的“吸取教训”型就能发生。相反，如果政府组织能力高，同时政府与社会行动主体的联系也高，社会行动主体主导了政策子系统，则社会学习的条件就可能具备；在学习动因上，吸取教训型的动力源自于政策网络的内部，社会学习型的动力更多来自于政策过程外部的大规模的政策社群；在学习目标上，吸取教训型的目标是学习某种具体政策工具，政策学习者更多以实用性的态度关注这一政策工具的在国内外的过往经验和教训，获得解决某些紧迫社会问题的实际建议，其本质是一种政策工具的借鉴和运用。而社会学习的目标是对政策工具所针对问题的反思和质疑，意味着意识形态、范式的根本性改变。

那么，根据以上的区分性特征，中国的PPP政策变迁过程中是否存在政策学习？中国的 PPP政策学习倾向于吸取教训型还是社会学习型？

我们认为，这三个政策时期的政策变迁过程也是一个向过去经验和国际经验进行政策学习的过程。其一是汲取自身的过往教训。例如，在第一个政策时期初期，PPP 项目中给予外商固定回报的优惠政策导致许多地方政府陷入财政负担、产生信用风险。基于这一教训，到了后期，中央相继出台政策清理此类优惠政策，也因此推动了从鼓励外商投资到鼓励民间投资的政策变迁；其二是汲取国际经验。这在第三个政策时期尤其明显。这一时期的PPP政策文本中第一次出现各种直接借鉴英国的物有所值评价（VFM）、财力论证的操作程序，以及法国特许经营模式等的操作化细则，以规范地方政府对PPP的运作。

但另一方面，我们认为，从学习主体、发起条件、学习目标和动因的区分性特征来看，迄今为止，以上所呈现的政策学习更多倾向于吸取教训型，而非社会学习型。

首先，在学习主体上，PPP的政策学习更多发生于由政府部门主导的小规模政策网络当中，而非来自于有民间资本参与的大的政策社群。在发生条件上，PPP的政策学习过程呈现出高度的政府组织动员能力和较低的社会参与度。在第三个政策时期的“政策热”当中，中央政府以强大的动员能力采取常用的密集政策出台、设立试点项目和激励地方政府的方式来推广PPP。国有企业成为主要的参与者，民间资本作为社会主体并未发挥大的影响力，也非主要的参与者。这与这两年来固投领域的“国进民退”现象一致。

再者，在学习动因和学习目标上，PPP的政策学习也呈现出吸取教训而非社会学习模式的特征，即政府对PPP的政策学习更多局限于政策（融资）工具层面的学习，而非对治理范式的学习。

一是从政策文本给出的PPP概念来看，PPP被理解为融资概念而非治理概念。PPP直译为公私伙伴关系，或公私部门合作，其概念强调“伙伴”和“合作”，是治理理念的典型反映。但是，尽管中国的PPP实践从1980 年代就已经出现，但在第一和第二个政策时期的政策文本中，都从未出现过PPP的名称，而是以合资、BOT、特许经营这样的PPP具体类型来指代PPP，强调其融资的特征。直到 2014 年发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》和同年财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，才正式出现 PPP 这一名称。这意味着，尽管实践先行，但在政策层面上，直到近期，中国的PPP才实现与国际通用概念的对接，这也意味着更积极和直接地接受治理理念的政策学习在将来才有可能发生。其次，有趣的是，PPP在官方政策文本中被翻译为“政府与社会资本合作”，使用“社会资本”而非“私人部门”来指代“private”，这显示出政策将PPP理解为合作方带来资本的融资概念，而非 private sector 本身所体现的合作伙伴（partner）的治理意义。同时，“社会资本”的说法模糊了私人资本和国有资本的区别，将国有企业这一有争议性的公共部门也纳入实践，这与PPP的国际通用概念中强调政府与私人部门合作的治理内涵背道而驰。

二是从政策文本的标题和内容所反映的PPP政策性质来看，PPP被当做是融资政策而非治理政策。本文首先提取三个时期的政策标题内容进行分析，发现“投资”或“资本”一词是各个时期PPP政策标题中的关键词。在第一个时期，强调外商投资，在第二个时期，强调城市公用事业领域的投资和融资，到了第三个时期，则凸显“社会资本”的概念。资本词汇在政策标题中的大量运用，反映出长期以来PPP政策的投融资政策属性。其次，本文提炼政策文本中提及的政策目标之后发现，三个时期的PPP政策学习的目标都是为了解决紧迫的融资问题，尤其到了第三个政策高密集期，许多PPP政策文本内容直接表达出将PPP作为清理融资平台、化解地方债务问题的工具性功能。然而，至今未有PPP政策文本针对公众参与缺乏、政企关系不平等、政府部门冲突和能力低效等公认的PPP治理问题，给出具体举措。

政策工具视角下PPP政策文本分析——基于2014-2017年PPP国家政策

柯洪；王美华；杜亚灵

作者信息

柯洪，天津理工大学管理学院教授，博士，硕士生导师，研究方向：公共项目管理与工程造价；王美华，硕士研究生，研究方向：公共项目管理与工程造价；杜亚灵，天津理工大学管理学院教授，博士，硕士生导师，研究方向：公共项目投资与管理。

文章出处

情报杂志 网络首发2018年10月12日

摘要

【目的/意义】政府和社会资本合作(Public-Private Partnership，简称“PPP")政策工具作为实现PPP国家政策预期目标的有效途径，在进行政策文本分析中具有重要作用。通过梳理我国PPP国家政策的核心关切点和政策工具应用情况，为今后相关研究提供支撑。【方法/过程】基于2014-2017年228份PPP国家政策文件，以供给型、环境型和需求型政策工具为切入点，按建立政策分析框架、定义分析单元、编码整理和量化统计等分析步骤，对样本政策从X基本政策工具和Y PPP国家政策适用项目阶段两个维度进行文本分析。【结果/结论】研究结果表明环境型政策工具应用过溢，供给型和需求型政策工具应用较少，政策工具应用的不平衡是导致PPP项目中风险、合同管理等问题的重要因素。针对研究结果分别提出政府在政策制定和政策工具应用上的对策和建议。

文章概览

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本期责任编辑：徐玮